Krav til Norges forhandlingsposisjon i Buenos Aires

Innhold

1.0 Sammendrag

2.0 Norges oppfølging av Kyoto-protokollen

3.0 Fleksible gjennomføringsmekanismer

3.1 Nasjonale tak

3.2 Grønn utviklingsmekanisme

3.3Kvotehandel

3.3.1 Krav til kvotehandel

3.4 Felles gjennomføring

3.4.1 Krav til felles gjennomføring

4.0 Binding av CO2 - sluk

4.1 Krav til binding av C02 i sluk.

5.0 U-landenes forpliktelser

2.0 Norges oppfølging av Kyoto-protokollen
Kyoto-protokollen ble framforhandlet i desember 1997. Den pålegger Norge å ikke øke de samlede utslippene av drivhusgassene CO2, CH4, N2O, SF6, HFK, PFK med mer enn 1 prosent innen 2008-2010 (gjennomsnitt for utslippsnivået for disse årene) i forhold til 1990. Dagens prognoser gir et utslippsvekst på 20 prosent fra 1990 til 2010.(Ikke medregnet de to gasskraftverkene til Naturkraft.) Det betyr at vi må gjennomføre omfattende endringer i norsk klima- og energipolitikk for å oppfylle forpliktelsene i Kyoto-protokollen.

Tiltakene foreslått i Regjeringens Stortingsmelding 29 (1997-98) om oppfølging av Kyoto-protokollen vil ikke føre til at Norge når sine reduksjonsforpliktelser. Stortingsmeldingen inneholder heller ikke forslag om nødvendige omlegginger av norsk klima- og energipolitikk. Isteden for å foreslå tiltak i Norge legger den opp til at vi skal benytte oss av såkalte fleksible gjennomføringsmekanismer i Kyoto-protokollen. Det betyr at vi på ulike måter skal gjennomføre utslippsreduksjoner i andre land isteden for å gjennomføre en tilstrekkelig reduksjon av norske klimautslipp.

Natur og Ungdom mener regjeringens handlemåte viser at den ikke ønsker å gjøre Kyoto-protokollen til et redskap for å snu norsk klima- og energipolitikk. Slik regjeringen har presentert avtalen vil den ikke i sterk nok grad styre videre samfunnsplanlegging og investeringer. De største problemer med regjeringens tolkning av avtalen ligger i at den ikke har foreslått et tak for norske klimautslipp. Uten et slikt samlet tak vil vi ikke oppnå en skikkelig prioritering av framtidige klimautslipp. Utviklingen i samferdselssektoren vil for eksempel ikke få betydning for planlagt industriutbygging. Når regjeringen i tillegg legger opp til storstilt bruk av fleksible gjennomføringsmekanismer betyr det i realiteten at vi vil fortsette å øke de norske utslippene av klimagasser.

Natur og Ungdom er ikke motstander av fleksible gjennomføringsmekanismer. Vi mener likevel at Norge må innfri sine utslippsforpliktelser med begrenset bruk av disse. Dette standpunktet har vi tatt med bakgrunn i følgende to punkter

Utsetter vi den nødvendige omleggingen av norsk klimapolitikk ved å kjøpe oss fri gjennom billige tiltak i andre land, er vi dårlig forberedt på de strenge kravene en klimaavtale vil stille til oss om bare får år. Det vil også forsinke den nødvendige teknologiske utviklingen. Norges reduksjonsforpliktelse er samtidig relativt svak i forhold til forpliktelser som ble pålagt våre naboland. Det er fullt ut mulig å nå reduksjonsforpliktelsen ved å gjennomføre nasjonale tiltak.
De fleksible gjennomføringsmekanismene representerer i dag store smutthull i protokollen. Det vil si at mekanismene kan medføre at land oppnår sine reduksjonsforpliktelser uten at det er gjennomført reelle utslippsreduksjoner. Handel med papirkvoter eller "hot air" fra Øst-Europa er et eksempel på dette. (se forklaring i avsnittet om kvotehandel)

Dette samsvarer med det Regjeringen selv skriver i klimameldingen:

"Voksenåsenerklæringen la vekt på å ha som målsetning å bringe Norges klimagassutslipp ned til 1989-nivå innen 2005; som i realiteten betyr å skulle oppfylle vår internasjonale forpliktelse på et tidligere tidspunkt enn forpliktelsen tilsier. Regjeringen legger til grunn at det vil være fornuftig å starte tidlig med å gjøre de nødvendige tilpasningene som en ser for seg at samfunnet må igjennom for å realisere nåværende og kommende forpliktelser på klimaområdet."

Natur og Ungdom har fulgt de internasjonale klimaforhandlingene siden Klimakonvensjonen ble vedtatt på Rio-konferansen i 1992. Det var en stor seier for miljøbevegelsen da vi i desember i fjor for første gang fikk en protokoll som regulerer de rike landenes utslipp av klimagasser. Det største utfordringen for de videre forhandlingene ligger i å utarbeide et regelverk som sikrer faktiske reduksjoner i de globale utslippene av klimagasser.

Miljøbevegelsen har under forhandlingene om Kyoto-protokollen også lidd nederlag. Det betyr at protokollen inneholder mekanismer vi i utgangspunktet ikke ønsket inn i en klimaavtale. Etter at Kyoto-protokollen er vedtatt ser vi det som vår viktigste oppgave å arbeide for et regelverk som i best mulig grad minsker de smutthullene som desverre har fått plass i avtalen. Videre i dette notatet redegjør vi for de standpunktene vi mener Norge bør innta på 4. partskonferanse i Buenos Aires for å at vi skal få et slikt regelverk.

3.0 Fleksible gjennomføringsmekanisme
Kyoto-protokollen inneholder tre former for fleksible gjennomføringsmekanismer: Felles gjennomføring, kvotehandel og den grønne utviklingsmekanismen. Natur og Ungdom ser fordeler ved en viss fleksibilitet i internasjonale miljøavtaler. Både med hensyn til kostnadseffektivitet og ikke minst med tanke på fleksibilitet som en forutsetning for at vi overhode fikk på plass en klimaavtale.

Likevel er det ingen tvil om at de fleksible gjennomføringsmekanismene kan representere smutthull i avtalen og stiller strenge krav om et godt regelverk. Uten et slikt regelverk vil mekanismene gjøre det mulig for de rike landene å slippe unna nasjonale utslippsreduksjoner.

Industri-lobbyen kjemper for at de skal få full fleksibilitet og minst mulig regler. Dette er et ønske som kommer fra selskaper med planer for store framtidige utslipp av klimagasser. Rådgiver Frede Cappelen i Statoil skriver blant annet i Cicerone nr. 4 1998:
"Det er viktig at man nå ikke etablerer kompliserte regler som gjøren bruken av dem (fleksible gjennomføringsmekanismer) unødvendig kostbar og byrdefull for potensielle deltakere. Man kan lett risikere og undergrave interessen for bruken av disse mekanismene".

Det er et mål i seg selv at hvert enkelt land gjennomfører omfattende nasjonale tiltak. For omfattende bruk av fleksible gjennomføringsmekanismer vil utsette en nødvendig omlegging av klimapolitikken i den rike delen av verden. Dette vil igjen forsinke utviklingen av miljøvennlig teknologi og nye fornybare energikilder.

Skal vi unngå klimatrusselen må vi redusere utslippene av klimagasser med mellom 60 og 80 prosent. Dette er mulig uten store strukturelle endringer i vår del av verden. Tar vi med veksten i utslippene som følge av en nødvendig økonomisk utvikling i den tredje verden, blir det opplagt at det ikke er mulig å tillate vekst i et land som Norge ved å gjennomføre tiltak i et u-land. En slik strategi kan aldri gi oss de nødvendige reduksjonene.

3.1 Nasjonale tak
Natur og Ungdom krever at Norge støtter forslaget om at det settes et tak på hvor stor andel av nasjonale reduksjonsforpliktelser som kan oppfylles ved bruk av fleksible gjennomføringsmekanismer. Et slikt tak er en forutsetning for at vi kan godta bruk av disse mekanismene. I Kyoto-protokollen står det at bruk av fleksible gjennomføringsmekanismer skal være et supplement til nasjonale tiltak. Dette er ikke tilstrekkelig. Det må settes et tallfestet tak som regulerer bruken. Ordet supplement kan bare tolkes som at mer enn 50 prosent av tiltakene skal gjennomføres nasjonalt. Natur og Ungdom krever at Norge fremmer forslag om at det settes et tak på 15 prosent. Det vil si at 85 prosent av reduksjonsforpliktelsen må gjennomføres nasjonalt.

Regjeringen har i flere sammenhenger uttalt at den vil gjennomføre betydelige klimatiltak nasjonalt. Regjeringen har understreket at den ikke ønsker å misbruke ordningen med fleksible gjennomføringsmekanismer. Det burde derfor ikke være problematisk for regjeringen å støtte forlaget om et tallfestet tak.

Regjeringen skriver blant annet i klimameldingen:
"Regjeringen legger likevel til grunn at mye av de avtalefestede utslippsforpliktelsene skal oppfylles ved tiltak innenlands. Det er flere grunner til dette. For det første er det fastslått i Kyoto-protokollen at fleksible gjennomføringsmekanismer skal være et supplement til nasjonale tiltak."

3.2 Grønn Utviklingsmekanisme
Kyoto protokollen åpner i artikkel 12 for bruk av den grønne utviklingsmekanismen. Dette er den eneste av de fleksible gjennomføringsmekanismene som inkluderer utviklingslandene. Den åpner opp for at Annex 1 land (de land som er pålag t reduksjonsforpliktelser i protokollen) kan gjennomføre deler av sine utslippsreduksjoner i land uten reduksjonsforpliktelser Norge kan for eksempel finansiere et prosjekt som reduserer CO2-utslippene i Burkina Faso og deretter trekke fra deler av denne utslippsreduksjonen på det norske klimaregnskapet. Det er den grønne utviklingsmekanismen Naturkraft henviser til når de skal gjøre sine forurensende gasskraftverk "CO2-frie".

Natur og Ungdom mener denne mekanismen åpner opp et stort smutthull i Kyoto-protokollen. Så lenge u-landene ikke har et tak på sine klima-utslipp, kan bruk av den grønne utviklingsmekanismen føre til at Annex 1 landene når sine utslippsforpliktelser, samtidig som de globale utslippene øker.

Dette kan skje ved at for eksempel Norge planter skog som binder CO2 i Costa Rica. Dette gir oss mulighet til å øke utslippene hjemme i Norge. Men fordi Costa Rica ikke er forpliktet i Kyoto-protokollen er det ingenting som hindrer landet i å hugge ned alle trærne i naboskogen eller sette i gang nye forurensende prosjekter. Resultatet blir at klimautslippene øker i både Norge og Costa Rica, samtidig som Norge oppfyller forpliktelsene i Kyoto-protokollen.

Så lenge det ikke er satt et tak på utslippene i u-landene, er det heller ingen ting som hindrer Norge i å investere i forurensende produksjon i den tredje verden. Den norske stat vil om bare få år tjene enorme beløp på investeringer i oljeproduksjon i utviklingsland. Det norske klimaregnskapet vil slik regelverket er i dag ikke bli belastet for disse utslippene . Resultatet blir at Norge kan øke klimautslippene hjemme ved å redusere utslipp i den fattige delen av verden, samtidig som vi investerer store summer i forurensende oljeproduksjon som øker utslippene i utviklingsland uten at vi får tillegg i klimaregnskapet

Tilhengerne av den grønne utviklingsmekanismen trekker fram betydningen den vil ha for overføring av miljøvennlig teknologi til utviklingsland. Problemet er at så lenge det ikke er satt et tak på utslippene i disse landene vil i-landenes investeringer fortsatt være dominert av forurensende produksjon. Tall for Verdensbanken viser at den siden Rio-konferansen i 1992 har investert omtrent 12.4 milliarder dollar i fossil energiproduksjon i Russland og u-land. Dette overgår mange ganger det som er investert i miljøvennlig teknologi.

Klimakonvensjonen som ble vedtatt i Rio pålegger allerede de rike landene å bidra økonomisk til miljøvennlig utvikling i den tredje verden. Det bør vi kunne gjøre uten å kreve at det skal gi oss rett til å forurense mer på hjemmebane.

Den grønne utviklingsmekanismen kan bli et argument for å pålegge utviklingslandene reduksjonsforpliktelser. Natur og Ungdom støtter u-landene i kravet om at den rike delen av verden må vise at den er villig til å redusere utslippene selv før den pålegger fattige land forpliktelser.

Natur og Ungdom ga Regjeringen sterk kritikk for dens støtte til at den grønne utviklingsmekanismen i Kyoto. Nå krever vi at Regjeringen arbeider aktivt for at vi får et regelverk som tetter som mange som mulig av de smutthullene denne mekanismen åpner i Kyoto-protokollen.

3.2.1 Krav til regelverk for grønn utviklingsmekanisme(GUM)
Annex 1 land kan bare oppnå 5 prosent av sin reduksjonsforpliktelse ved bruk av GUM.

GUM må ikke inkludere fossil energiproduksjon, eller såkalte "clean-coal"-prosjekter.
GUM må ikke inkludere sluk - prosjekter som binder CO2- i skog (se eget kapittel om sluk)
GUM må ikke gi kreditt før det er etablert et godkjent sett av regelverk. Dette regelverket må ikke åpne opp for at selskaper kan investere i prosjekter, men koordinere landenes bruk av GUM
Det må opprettes et uavhengig styre og et administrativt organ som godkjenner alle lands prosjekter.
Utviklingslandene skal ha flertall i styret. Det skal være minst to representanter fra miljøorganisasjoner i syret, en fra nord og en fra sør.
Prosjekter skal bare gi kreditt etter at reduksjoner er gjennomført.
Bare land som har ratifisert Kyoto-protokollen kan delta i GUM. Landene må ha oppfylt kravene om rapportering i artikkel 12 i klimakonvensjonen og artikkel 7 og 10 i Kyoto-protokollen. Landene må også ha ratifisert artikkel 18 i protokollen om prosedyrer og mekanismer overfor parter som ikke overholder forpliktelsene under protokollen.
Det må utarbeides et regelverk som i størst mulig grad sikrer at prosjekter endrer utslippsprognosene i vertslandet. Prosjekte r må være en integrert del av vertslandets vedtatte strategi for miljøvennlig energiutvikling

3.3 Kvotehandel
Kyoto-protokollen åpner i artikkel 17 opp for handel med kvoter mellom Annex-1 landene. Det vil si at de land som reduserer mer enn utslippsforpliktelsen kan selge kvoter til de land som ikke når sin forpliktelser. Natur og Ungdom mener dette kan være et effektivt virkemidler, men det stiller strenge krav til et godt regelverk.

Handel med utslippskvoter mellom Annex 1 land representerer i dag et stort smutthull. Det skyldes at flere Annex 1 land i Øst-Europa ble pålagt svært svake utslippsforpliktelser i forhold til prognoser for framtidige utslipp. Land som forventes ha en sterk nedgang i klimautslipp på grunn av industrinedleggelser og negativ økonomisk utvikling ble bare pålagt å stabilisere utslippene sine. Det betyr at land som ikke har gjennomført et eneste klimatiltak vil ha mange kvoter å selge.

Natur og Ungdom krever at Norge begrenser dette problemet ved at det settes et tak for hvor mye hvert enkelt land får handle. Dette er i tråd med det regjeringen selv skriver i klimameldingen:

"Utviklingen av et kvotemarked krever at handelsvaren er klart definert og avgrenset, og at det er tilstrekkelig bestemmelser overfor aktører som ikke overholder spillereglene. Dette stiller internasjonalt samarbeid overfor nye og store utfordringer. Blant annet er det nødvendig å finne fram til metoder og regler som minimerer risikoen for at kvotehandel skjer med utgangspunkt i en skjev fordeling av utslippsforpliktelsene for første fopliktelsesperiode. Dette vil si at enkelte land kan ha fått forpliktelser som vil kunne oppfylles, og kanskje med god margin, uten at de må gjennomføre tiltak (såkalt "hot air")Kjøp av kvoter fra land som ikke gjennomfører tiltak vil ikke bidra til å redusere de globale utslippene"
Natur og Ungdom stiller seg svært kritisk til at Norge på siste forhandlingsmøte i Bonn ikke støttet forslaget fra EU, Sveits og åtte land i Sentral og Øst-Europa om å begrense problemet med "hot air" ved å sette et tak på kvotehandel.

3.3.1 Krav til kvotehandel

Hvert Annex 1 land kan bare oppnå 5% av sin utslippforpliktelse gjennom kvotehandel
Det må ikke åpnes for kvotehandel før det er vedtatt et regelverk i artikkel 18 for sanksjoner mot land som ikke oppfyller forpliktelsene sine.
Kvotehandel må ikke inkludere opptak av CO2 i sluk før FNs klimapanel har kommet med sin rapport om arealbruksendringer og skogbruksaktiviteter i 2001.

3.4 Felles gjennomføring
Kyoto-protokollen åpner i artikkel 6 for at Annex 1 land kan nå sine utslippsforpliktelser ved å gjennomføre klimatiltak i andre Annex 1 land - såkalt felles gjennomføring. Det betyr at f.eks. Norge kan redusere sine utslippskrav ved å sette inn tiltak i f.eks . Polen som fører til at Polen reduserer sine samlede utslipp tilsvarende mer enn sin egen utslippforpliktelse. Natur og Ungdom støtter denne fleksible gjennomføringsmekanismen. Men for å sikre at alle land gjennomfører tiltak nasjonalt må det settes en begrensning på hvor stor del av utslippsforpliktelsen som kan gjennomføres i andre land. Det må også innføres sikre kontrollmekanismer.

Dette er nødvendig for å sikre den strukturelle omlegging av energi og samferdselspolitikken i hvert enkelt land og den teknologiske utviklingen generelt. Kyoto-protokollen vil bare redusere utslippene med 5 prosent i Annex 1 landene til sammen . Dersom det ikke settes et tak for hvor mye hvert enkelt land må gjøre nasjonalt vil det være mulig å nå betydelige deler av denne utslippsreduksjonen ved å ta i bruk "gammel" teknologi i land i Øst-Europa.

3.4.1 Krav til felles gjennomføring

Hvert Annex 1 land kan bare oppnå 5% av sin utslippforpliktelse gjennom klimatiltak i felles gjennomføring med andre land
Det må ikke åpnes for felles gjennomføring før det er vedtatt et regelverk i artikkel 18 for sanksjoner mot land som ikke oppfyller forpliktelsene sine.
Felles gjennomføring må ikke inkludere opptak av CO2 i sluk før FNs klimapanel har kommet med sin rapport om arealbruksendringer og skogbruksaktiviteter i 2001.

4.0 Binding av CO2 - sluk
Natur og Ungdom har hele tiden vurdert det som viktig at en klimaavtale regulerer bindingen av CO2 i biomasse - såkalte sluk . I dag fører redusert biomasse til store CO2-utslipp globalt. Det er derfor svært viktig å sette i verk tiltak som bevarer skogarealer og begrenser reduksjonen av biomasse i verden.

Dagens treplanting innen ulike gjenplantingsprogrammer oppveier på langt nær for CO2-utslippene som skyldes hogst og annen endring i arealbruk. Det blir derfor helt feil å snakke om treplantingsprosjekter som skal tillate vekst i utslipp fra fossil energiforbruk. Så lenge det hogges langt flere trær enn det plantes på verdensbasis, bør sluk omtales mest mulig isolert og ikke vurderes som virkemiddel for å tillate økte utslipp fra andre sektorer.

Den store vitenskapelige usikkerheten knyttet til opptak av CO2 i sluk og skogens evne til å lagre CO2 over tid er et annet argument for å behandle sluk isolert. Blant annet viser undersøkelser fra Canada at endringer i klimaet har ført til at canadiske skoger har utviklet seg fra å være CO2-sluk til å bli CO2-kilde i løpet av de siste 20 årene. Tidligere leder av FNs klimapanel Bert Bohlin kom blant annet med advarsler i Kyoto når det gjaldt skogens langvarige CO2-lagringskapasitet. Forhandlingsmøte i Bonn i juni i år vedtok at FNs klimapanel skal utarbeide en ny spesialrapport om arealbruksendringer og skogbruksaktiviteter. Den skal utgis i 2001

Skogplanting som klimatiltak representerer også store utfordringer når det gjelder bevaring av biologisk mangfold. Det finnes allerede eksempler der artsrik regnskog her hogget til fordel for hurtigvoksende plantasjer. Opptak av skog i nye trær hevdes å være større enn i gamle. CO2-binding er på denne måten blitt brukt som unnskyldning fra selskaper som vil tjene penger på plantasjevirksomhet.

Det er stor usikkerhet knyttet til den langvarige lagringskapasiteten i plantasjeskog. Blant annet er det mye som tyder på at plantasjer vil være langt mer sårbar for klimaendringer enn gammel skog.

Åpnes det for prosjekter som inkluderer binding av CO2 i sluk i den grønne utviklingsmekanismen kan dette føre til at utviklingsland hogger ned regnskog for deretter å tilby Annex 1 land gjenplantingsprosjekter.

Med bakgrunn i den store vitenskapelige usikkerheten knyttet til binding av CO2 i sluk og den trusselen dette representerer mot bevaring av biologisk mangfold, stiller Natur og Ungdom følgende krav til den norske forhandlingsposisjonen på fjerde partskonferanse.

4.1 Krav til CO2-binding i sluk

Alle beslutninger om binding av CO2 i sluk må utsettes til etter fremleggelsen av FNs klimapanels spesialrapport om arealbruksendringer og skogbruksaktiviteter som kommer i 2001
CO2-binding i sluk må ikke inkluderes i den grønne utviklingsmekanismen.
Det bør vedtas virkemidler som innebærer bevaring av våtmarksområder og urskoger som representerer stor og stabile CO2-lagring

5.0 U-landenes forpliktelser
I årene som kommer vil en økende andel av klimagassutslippene globalt komme fra ikke- Annex 1 land. Dette brukes av mange land - spesielt USA, som et argument for at u-landene må pålegges forpliktelser.

Natur og Ungdom ser også behovet for en klimaavtale som omfatter alle de globale utslippene. Samtidig støtter vi u-landenes krav om at de landene som har det historiske ansvaret for klimatrusselen må gå foran. Vi kan ikke kreve at fattige land påtar seg forpliktelser før de rike landene har vist vilje til å gjøre noe med sine nasjonale utslipp.

Kyoto-protokollen vil redusere utslippene i Annex 1 land med 5 prosent. Dette er bare et første skritt på veg mot større reduksjoner. Hittil har mange land, inkludert Norge, kjempet for retten til å gjennomføre denne reduksjonen i fattige land. Med en slik holdning kan vi ikke forvente at u-landene skal påta seg utslippsforpliktelser.

Natur og Ungdom kreve at Norge tar på seg sin del av det historiske ansvaret for klimatrusselen, og gjennomfører store nasjonale tiltak. Uten land som går foran med et godt eksempel i vår del av verden, vil vi aldri få en global klimaavtale. Dette kravet er i tråd med det Regjeringen selv skriver i klimameldingen:

"Regjeringen ønsker å spille en aktiv rolle og være en pådriver i oppfølgingen av Kyoto-protokollen. Internasjonale avtaler er avhengig av at noen går foran og tar initiativ og på den måten bygger opp internasjonal tillit til at avtalen faktisk respekteres og at målene nås. For å kunne ha en pådriverrolle i arbeidet med å utvikle en mer ambisiøs avtale for tiden etter 2012, vil det være viktig at Norge fører en politikk som sikrer at det nasjonale målet nås og arbeider for at flest mulig land påtar seg utslippsforpliktelser i neste forhandlingsrunde."

Natur og Ungdom, oktober 1998
Av Silje Schei Tveitdal, leder