Jubelen sto i taket på Moon Palace de siste timene av COP16. Man skulle tro at hele den ambisiøse, rettferdige og bindende klimaavtalen som verden trenger, var i boks. Realiteten er at mens Cancún-avtalen gjør viktige framskritt på enkelte felt, er de mest sentrale spørsmålene om hvor mye, hvordan, hvem og når utslippene skal kuttes, utsatt til COP17 i Durban i Sør-Afrika i 2011.
Utslippskutt uavklart
Gjennom Cancún-avtalen slutter for første gang alle FN-land seg til målet om å begrense temperaturstigningen til 2 grader, med en åpning for å vurdere en skjerping av dette til 1,5 grader. Dette er viktig, og referansen til et 1,5-mål har vært viktig særlig for lavtliggende øystater som vil forsvinne med en temperaturstigning på 2 grader. Samtidig avklarer ikke avtalen hvor mye utslippene skal kuttes eller hvem som skal gjennomføre disse kuttene.
De utslippsløftene som både industriland og utviklingsland så langt har meldt inn, er totalt sett altfor svake til å nå 2-gradersmålet. Cancún-avtalen tar notis av disse løftene, samtidig som den oppfordrer industrilandene til å skjerpe deres mål i tråd med FNs klimapanel sine anbefalninger. Klimapanelet anbefaler utslippskutt på opp mot 40 prosent innen 2020. Dette tilsvarer mer enn en dobling av målene som i dag ligger på bordet.
FNs klimapanel anbefaler også globale utslippskutt på 50 til 85 prosent innen 2050. Cancún-avtalen utsetter spørsmålet om et globalt utslippsmål for 2050 til COP17 i Durban. Utsatt er også spørsmålet om når veksten i klimagassutslippene skal nå toppen, og nedgangen begynne. Avtalen sier bare at toppen må nås så raskt som mulig, og at COP17 skal vurdere en tidsplan for dette. FNs klimapanel sier at utslippstoppen må inntreffe seinest i 2015, hvis 2-gradersmålet skal kunne nås.
Cancún-avtalen bestemmer at en prosess med å revurdere klimamålene skal begynne i 2013, og være avsluttet i 2015. Dette sammenfaller med utgivelsen av Klimapanelets nye hovedrapport, og åpner for at ambisjonene kan økes.
Usikkert hva slags avtale vi får til slutt
Kyoto-protokollen er i dag den eneste juridisk bindende klimaavtalen verden har for å sikre utslippskutt i industriland. Det har vært et viktig krav fra både utviklingsland og miljøbevegelsen at denne avtalen videreføres med en ny forpliktelsesperiode. I forkant av og under Cancún-toppmøtet har Kyoto-protokollens skjebne vært en av de store stridstemaene.
Cancún-avtalen viderefører forhandlingene både i det såkalte Konvensjonssporet (alle land) og Kyoto-sporet (parter til Kyoto-protokollen, USA ikke blant disse). Målet er et såkalt omforent resultat i begge spor, og disse henger derfor tett sammen. Hvor bindende en ny klimaavtale vil være og hva slags juridisk status den skal ha er avgjørende spørsmål som forblir ubesvart etter Cancún.
Enkelte industriland, ledet an av Japan, forsøkte i Cancún å ta livet av Kyoto-protokollen. Den første forpliktelsesperioden i Kyoto-protokollen går ut i 2012, og det er nå uklart om det vil bli en ny periode med forpliktelser fra 2013. Cancún-avtalen verken forsikrer om dette eller direkte hindrer det. Spørsmålet skal diskuteres videre fram mot COP17 i Durban, og kampen om Kyoto vil fortsette.
I Konvensjonssporet blir det i Cancún-avtalen ikke avklart hva slags utfall disse forhandlingene skal få. De aller fleste land ønsker seg en juridisk bindende avtale, lik Kyoto-protokollen, som blir ferdigstilt på COP17: en Durban-protokoll. USA og Kina er imidlertid motstandere av dette, og ønsker seg en løsere, mindre forpliktende avtale.
Det er nå uklart hvor bindende utslippsmålene i en ny klimaavtale vil bli. I Cancún-avtalen har USA langt på vei fått gjennomslag for at rike land kan bestemme sine egne utslippsmål, uten å forhandle med resten av verden, uten å forholde seg til det vitenskapen krever og uten konsekvenser hvis målene ikke nås. Dette betyr at en videreføring av Kyoto-avtalen kan bli helt avgjørende for å sikre at de landene som i dag har bindende forpliktelser om å kutte utslipp, også vil ha det etter 2012.
Viktige framskritt
På flere felt ble det i Cancún gjort viktige framskritt, selv om mye arbeid gjenstår fram mot COP17 og videre.
Da prosessen med en ny klimaavtale begynte på COP13 på Bali i 2007, ble det slått fast at industrilandene har et ansvar for å bidra til klimavennlig utvikling og tilpasning til klimaendringene i utviklingsland. Siden da har finansiering av klimatiltak vært et viktig tema i forhandlingene. I 2010 har Jens Stoltenberg vært med å lede FNs høynivågruppe på finansiering, som har vurdert ulike måter å skaffe til veie de nødvendige midlene.
Cancún-avtalen stadfester løftene fra fjorårets København-avtale om at industriland skal bidra med $30 milliarder i perioden 2010-2012 til klimavennlig utvikling og klimatilpasning i utviklingsland. Fra 2020 skal $100 milliarder mobiliseres. Disse summene er ikke tilstrekkelig, men er en god start. Midlene vil måtte komme fra en kombinasjon av ulike kilder, men dessverre er så langt ikke ansvaret fordelt for å skaffe til veie disse midlene. Det ble i Cancún også etablert et grønt fond som skal legge til rette for klimatiltak i utviklingsland. Det er imidlertid ikke bestemt hvor mye penger som skal inn i fondet, eller hvor disse pengene skal komme fra.
Om lag 20 prosent av verdens klimagassutslipp kommer fra avskogning. En rekke prosjekter og samarbeid er allerede underveis for å begrense avskogning i utviklingsland, men det har så langt manglet et internasjonalt regelverk gjennom FN for hvordan dette skal foregå.
Cancún-avtalen inneholder et regelverk for skogbevaring i utviklingsland, det som på forhandlingsspråket refereres til som REDD+. Dette regelverket gjør det lettere å koordinere prosjekter av denne typen, men er ikke fullkomment. Sikkerhetsmekanismer er på plass for å sørge for at regnskogbevaring også skal ivareta rettighetene til mennesker som bor i skogen, og hensyn til naturmangfoldet i skogen. Dessverre er disse mekanismene for lite bindende, og disse må skjerpes i 2011.
Diskusjonen om hvordan REDD+ skal finansieres i framtida, har blitt utsatt. Enkelte har tatt til orde for at disse tiltakene skal bli en del av handelen med klimakvoter. En slik ordning vil gjøre at REDD+ ikke vil gi noen utslippsreduksjoner utover det rike land allerede skal gjennomføre. På COP17 i Durban må det slås fast at regnskogbevaring skal holdes utenfor kvotemarkedet.
Hva nå?
Cancún-avtalen representerer noen små skritt framover i klimaarbeidet. Det kanskje viktigste framskrittet er at COP16 viste at det er mulig å få til framgang i FN-forhandlingene, etter at disse ble tilsidesatt den siste natta i København i 2009.
I Cancún-avtalen er det ingenting som direkte hindrer at man i Durban i 2011 får på plass den ambisiøse, rettferdige og bindende klimaavtalen som verden trenger. Men mye arbeid gjenstår, og en stadig sterkere miljøbevegelse over hele verden vil jobbe beinhardt fram mot neste toppmøte. Men selv hvis COP17 i Durban skulle bli en suksess: Klimatoppmøter aleine vil aldri redde oss. Det er det til syvende og sist bare det utrettelige arbeidet til miljøforkjempere over hele verden som kan gjøre.
Ola Skaalvik Elvevold, 14. desember 2010
Kilder: UNFCCC, Naturvernforbundet